中央批準(zhǔn)的《北京城市總體規(guī)劃》，要求北京市減量發(fā)展，到2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模比現(xiàn)狀減少60平方公里左右，到2035年再減少100平方公里左右。集體建設(shè)用地減量發(fā)展并不容易。一是減量意味著集體建設(shè)用地從大變小或從有變無，可能傷及農(nóng)民利益。二是減量的建設(shè)用地要轉(zhuǎn)為非建設(shè)用地，企業(yè)缺乏參與的積極性。三是減量所在的具體地塊大多不是城市建設(shè)急需，有關(guān)方面可能缺乏緊迫感。以前也設(shè)想集體建設(shè)用地減量，但由于缺乏政策引導(dǎo)，某些時(shí)段規(guī)劃擬騰退集體建設(shè)用地卻不降反增。目前全市需騰退的集體建設(shè)用地仍有數(shù)百平方公里。
如何建立集體建設(shè)用地減量發(fā)展的機(jī)制呢？一是堅(jiān)定開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體產(chǎn)業(yè)用地試點(diǎn)。集體產(chǎn)業(yè)用地大多以村為單位分散布局，容積率和經(jīng)濟(jì)效益都比較低。在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)好相關(guān)各村利益關(guān)系、建立土地股份合作社的基礎(chǔ)上，通過相對(duì)集中布局、提高容積率、完善相關(guān)手續(xù)等方式，可以在減少占地面積的同時(shí)，取得大致相同乃至更高的經(jīng)濟(jì)效益。目前已有成功先例。
二是探索集體建設(shè)用地減量置換機(jī)制。《規(guī)劃》鼓勵(lì)農(nóng)村人口就地就近城鎮(zhèn)化，利用減量升級(jí)后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。但現(xiàn)在集體建設(shè)用地的地理位置，不一定適宜就地利用或改造。如村莊里的農(nóng)宅閑置著，想建設(shè)休閑農(nóng)莊的地方卻沒有建設(shè)用地。可以在制定規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村閑置的集體建設(shè)用地按一定比例減量置換，將其用地指標(biāo)安排到農(nóng)村發(fā)展需要的地點(diǎn)。這對(duì)于盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地存量，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，具有重要意義。農(nóng)村對(duì)此的需求很大，建議盡早研究并開展試點(diǎn)。
三是建立建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域平衡機(jī)制。考慮按《規(guī)劃》要求，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，將城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增和集體建設(shè)用地騰退按比例掛鉤。只有先拆舊形成“地票”，才能取得指標(biāo)“建新”，從而真正建立“拆舊建新”的倒逼機(jī)制。“地票”可以交易，其收益歸建設(shè)用地騰退人所有。這實(shí)際上是擬騰退的現(xiàn)狀集體建設(shè)用地的“變現(xiàn)”，有利于提高騰退的積極性。
如何完善相關(guān)配套措施呢？一是相關(guān)政策與集體建設(shè)用地改革試點(diǎn)相銜接。北京市正開展集體建設(shè)用地改革試點(diǎn)，一定條件下允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。如果規(guī)劃集體建設(shè)用地的收益完全歸屬該集體，可能會(huì)對(duì)建設(shè)綠隔或保有農(nóng)田的其他農(nóng)村集體產(chǎn)生影響。試點(diǎn)政策在提高集體建設(shè)用地價(jià)值的同時(shí)，可能也會(huì)影響到騰退集體建設(shè)用地的成本。因而集體建設(shè)用地改革試點(diǎn)應(yīng)兼顧國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民之間，以及不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間、不同土地性質(zhì)之間的利益關(guān)系。
二是規(guī)劃上更多考慮其可實(shí)施性。此前規(guī)劃將大量建設(shè)用地指標(biāo)集中安排，由此新增的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在賬面上與其他地方的建設(shè)用地減量相掛鉤。建新而不拆舊，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)突破的主要原因。要優(yōu)化城市規(guī)劃，盡量使建新與拆舊在空間上合二為一，以引導(dǎo)和便利集體建設(shè)用地減量發(fā)展。還可以按區(qū)域統(tǒng)籌的原則，整建制地將一定地區(qū)集體建設(shè)用地騰退納入一級(jí)開發(fā)，做到“開發(fā)一個(gè)、帶動(dòng)一片”。
三是嚴(yán)厲打擊違法建設(shè)。堵不住違法建設(shè)這個(gè)口，集體建設(shè)用地減量就不可能實(shí)現(xiàn)。
